Due armi contro l'abusivismo

Dalla lettura degli artt. 68, 69 e 80 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, approvato con Regio Decreto 18 giugno 1931, n.773, nonché degli artt. 116 e 124 del relativo Regolamento per l'esecuzione, emerge con assoluta certezza che qualora i pubblici esercizi titolari della licenza prevista dall'art. 86 del T.U.L.P.S. (bar, alberghi, ristoranti, stabilimenti balneari, ecc.) intendono organizzare spettacoli o tenere trattenimenti, hanno l'obbligo di munirsi preventivamente della specifica licenza prevista dagli artt. 68 e 69 del medesimo Testo Unico.

Sul punto, peraltro, si registra un equivoco orientamento della giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione (cfr. CASS. PEN., 5 luglio 1973). Nello specifico, la Suprema Corte ha ritenuto colpevole della violazione dell'art. 666 Cod. Pen. (spettacoli e trattenimenti pubblici senza la licenza) il proprietario di un ristorante, il quale aveva dato, a mezzo di un pianoforte sistemato all'esterno, trattenimenti musicali per la propria clientela, senza avere l'apposita licenza ex art. 68 del T.U.L.P.S., indipendente da quella per la ristorazione (CASS. PEN., 10 luglio 1985, Privitera). Detto caso giurisprudenziale coincide perfettamente con la diffusa fattispecie del cd. "piano bar".

La necessaria licenza prevista dagli artt. 68 e 69, peraltro, non può essere rilasciata dal Sindaco senza il preventivo parere favorevole previsto dall'art. 80 del T.U.L.P.S., parere che è di competenza della apposita commissions tecnica.

Verifichiamo infatti il contenuto delle norme citate. L'art. 68 del T.U.L.P.S. dispone che "senza la licenza del Questore (oggi Sindaco), non si possono dare in luogo pubblico o aperto al pubblico, rappresentazioni teatrali o cinematografiche, feste da ballo, né altri simili spettacoli o trattenimenti". Il successivo art. 69 dispone che "senza la licenza dell'autorità locale di pubblica sicurezza e vietato dare, anche temporaneamente, per mestiere, pubblici trattenimenti".

L'art. 124 del Regolamento, con specifico riferimento all'art. 69 del T.U.L.P.S., precisa che "sono soggetti alia stessa licenza gli spettacoli di qualsiasi specie che si danno nei pubblici esercizi contemplati dall'art. 86 della legge" (appunto bar, alberghi, ristoranti, stabilimenti balneari, ecc).

Per effetto del D.P.R. 616/1977, che ha trasferito integralmente ai sindaci la competenza in materia di rilascio delle licenze per tenere trattenimenti e organizzare spettacoli, la tradizionale distinzione tra licenza per trattenimenti e spettacoli (un tempo di competenza dell'autorità provinciale di P.S.) e licenza per piccoli trattenimenti (un tempo di competenza dell'autorità locale di P.S.) e venuta meno, giacche, oggi, entrambe dette licenze vengono rilasciate dal Sindaco.

A conferma della attuale sovrapposizione fra le due licenze, v'è la disposizione contenuta nell'art.116 del Regolamento per l'esecuzione del T.U.L.P.S., che sottopone alia stessa procedura la richiesta e il rilascio di entrambe le licenze considerate.

In virtù di tale sovrapposizione, la disposizione contenuta nell'art. 80 del T.U.L.P.S. si applica a tutte le licenze rilasciate per organizzare spettacoli e tenere trattenimenti, con la conseguenza che la Commissione Provinciale di Vigilanza di cui all'art. 141 del Regolamento, dovrà sempre esprimere il proprio pare re sull'agibilità dei locali.

Ad ulteriore conferma di ciò, v'è il disposto dell'art. 125 del Regolamento che, con specifico riferimento alla licenza di cui all'art. 69, dispone infatti che "l'autorità di P.S. (oggi Sindaco), nel concedere la licenza, deve curare che sia esclusa ogni possibilità di pericolo per gli spettatori". La preventiva acquisizione di detto parere tecnico, costituisce dunque, sempre, condizione irrinunciabile per la legittimità della licenza del Sindaco, anche nei casi in cui detta licenza venga rilasciata per un trattenimento episodico.

Ciò viene confermato anche dalla Circolare del Ministero dell'Interno n.° 16 del 16 giugno 1980, prot. n. 13473/4109, avente ad oggetto "Modifiche e chiarimenti alia Circolare Ministeriale n.° 16 del 15 febbraio 1951". Detta circolare dispone testualmente che "le visite del la Commissione Provinciale di Vigilanza devono essere richieste per tutti i locali...., anche se aventi carattere di provvisoria o saltuarietà".

Va opportunamente considerata, da ultimo, una casistica di rilievo certamente minore ma egualmente diffusissima: quella relativa all'installazione di apparecchi radio e televisivi, di juke box e di cine box nei pubblici esercizi dotati di licenza ex art. 86 del T.U.L.P.S.

Dette installazioni sono egualmente soggette alla licenza di cui all'art. 68 del T.U.L.P.S., poichè sono fina- lizzate a dare pubblici trattenimenti.

In tali casi, comunque, attesa la modesta entità dei trattenimenti, e prassi consolidata autorizzare le installazioni suddette mediante una semplice "annotazione" sulla licenza di pubblico esercizio (ex art. 86), con l'indicazione di tutte le eventuali prescrizioni ritenute opportune dal Sindaco e inserite a norma dell'art. 9 del T.U.L.P.S.

Qualora, invece, detti apparecchi radio, televisivi, juke box e cine box, venissero installati in luoghi pubblici al di fuori di pubblici esercizi, oppure in locali annessi ad un pubblico esercizio ma appositamente destinati alle suddette installazioni, allora occorrerebbe il rilascio della licenza ex art. 68 del T.U.L.P.S. su un apposito e separato atto documentale.

Naturalmente, e ciò è di assoluta importanza, anche queste licenze "minori" ex art. 68 del T.U.L.P.S., hanno quale presupposto ineliminabile la dichiarazione di agibilità, rilasciata dal Sindaco a norma dell'art. 80 del T.U.L.P.S.

Detta licenza di agibilità, prodromica alla licenza per le installazioni in parola, viene normalmente rilasciata previo accertamento tecnico compiuto non dalla Commissione Provinciale di Vigilanza, bensì da un tecnico del luogo appositamente delegato dalla Commissione Provinciale a norma dell'art. 142, ultimo comma, del Regolamento.

E veniamo ora alle conseguenze - sul piano penale e amministrativo - ricollegabili ai casi in cui esercizi pubblici svolgano, senza l'apposita licenza, attività di organizzazione di spettacoli e trattenimenti.

Sotto il profilo penale, l'ipotesi e prevista dall'art. 666 Cod. Pen., che punisce con l'ammenda da lire 20.000 a lire 1.000.000 "chiunque, senza la licenza dell'autorità, in luogo pubblico o aperto al pubblico, da spettacoli o trattenimenti di qualsiasi natura. Se la licenza e stata negata, revocata o sospesa, la pena e dell'arresto fino ad un mese". La mancata o negativa verifica di agibilità tecnica prevista dall'art.80 del T.U.L.P.S. (anche per il difetto di osservanza delle disposizioni regolamentari contenute nella Circolare del Ministero dell'Interno N.° 16 del 15/2/1951), determinerà inoltre l'applicazione dell'art.681 Cod. Pen., che punisce con la pena dell'arresto fino a sei mesi e con l'ammenda non inferiore a lire duecentomila "chiunque apre o tiene aperti luoghi di pubblico spettacolo, trattenimento o ritrovo, senza avere osservato le prescrizioni dell'Autorità a tutela dell'incolumità pubblica".

Per quanto attiene il sistema sanzionatorio sul piano amministrativo, è prevista la chiusura coattiva dei locali in cui vengano abusivamente tenuti spettacoli o trattenimenti pubblici (cfr. T.A.R. LA ZIO, Sez. II, 22/7/1989, n.° 1053) mediante la procedura dettata dall'art. 5 del T.U.L.P.S. Inoltre, Part. 10 del T.U.L.P.S. prevede la possibilità di sospendere o revocare anche la licenza di cui l'esercente è in possesso ex. art. 86 del T.U.L.P.S.: e ciò a causa dell'abuso che il titolare ha fatto di detta licenza.

In caso di svolgimento abusivo di spettacoli o trattenimenti, le misure amministrative suddette sono da ritenere, per le Autorità competenti - che sono, alternativamente, il Sindaco e il Questore - atti dovuti, seppur bisognevoli di un'adeguata motivazione e di un preventivo accertamento istruttorio.

La mancata adozione dei dovuti provvedimenti sanzionatori, può configurare il reato di omissione di atti d'ufficio a carico dell'amministratore inadempiente.

L'art. 118 del Regolamento per l'esecuzione del T.U.L.P.S., di spone che "la licenza di cui all'art. 68 della legge deve richiedersi anche per i circoli privati a cui si accede da non soci con biglietto d'invito, quando per il numero delle persone invitate, o per altre circostanze, sia da escludere il carattere privato della rappresentazione o del trattenimento".

La linea di demarcazione tra circolo privato e locale di pubblico spettacolo viene pertanto definita dalla legge in maniera ambigua, individuando un criterio specifico nel "numero delle persone in vitate" ed un criterio generico con le "altre circostanze" idonee a far escludere il carattere privato della rappresentazione o del trattenimento.

Questo voto normativo è stato in gran parte colmato dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale e della Corte di Cassazione, nonché da al- cune circolari del Ministero dell'Interno. Il fondamentale punto di riferimento per distinguere i circoli privati veri da quelli fittizi, e rappresentato dalla sentenza della Corte Costituzionale n.° 56 del 9 aprile 1970. In detta sentenza, la Corte ha statuito che ad un determinato locale va attribuito il carattere del locale pubblico quando si accerti, con un giudizio sintetico ed induttivo, che in esso si svolga un'attività professionalmente organizzata a scopo di lucro, ai sensi degli artt. 2082 e 2083 del codice civile.

Successivamente, la Corte di Cassazione, con una lunga serie di sentenze univoche (cfr. CASS. PEN. 29/4/1986, Righetti, in Riv. Pen., 1987, 700) ha enucleato parametri piu analitici e dettagliati, sulla scorta dei quali devono ritenersi assoggettabili alia discipline sugli spettacoli e trattenimenti pubblici anche i circoli che presentino i seguenti elementi:

1. pagamento del biglietto d'ingresso effettuato volta per volta da non soci, o rilascio di tessera associativa a chiunque acquisti il biglietto stesso;
2. pubblicità degli spettacoli o dei trattenimenti, a mezzo di giornali, manifesti, ecc. destinati all'acquisto o alia visione delle generalità delle persone;
3. struttura del locale avente caratteristiche tali da far palesemente intendere lo svolgimento di un'attività imprenditoriale;
4. rilevante numero delle persone che accedono ai locali del circolo.

Naturalmente, detti requisiti non devono concorrere tutti insieme, essendo sufficiente anche la presenza di uno solo di essi, che lasci comunque chiaramente intendere il ca rattere imprenditoriale del "circolo", secondo il citato in- segnamento della Corte Co stituzionale. I suddetti criteri sono stati tutti integralmente recepiti anche dalla Circolare del Ministero dell'Interno - Dipartimento della Pubblica Sicurezza - n.° 10.15506/13500 del 19 maggio 1984, nella quale si è testualmente disposto che, "ove ricorrano le circostanze suscitate, i circoli privati che intendono svolgere rappresentazioni dovranno munirsi di licenza ed essere sottoposti alle prescrizioni generalmente previste per lo svolgimento in pubblico di dette attività". Questa stessa Circolare - con specifico riferimento al numero delle persone - ha ritenuto di far riferimento al criterio previsto dal D.M. 16/2/1982, che impone l'obbligo della certificazione antincendi per i locali di spettacolo e di trattenimento in genere con capienza superiore a 100 posti. Per cui - alla luce della suddetta circolare - la presenza in un circolo di oltre 100 per sone sarebbe, di per sé, elemento sufficiente a farne ritenere il carattere di locale di pubblico spettacolo e intrattenimento, da parte dell'Autorità di Polizia preposta all'accertamento.

La già citata Circolare del Ministero dell'Interno, n.° 16 del 169 giugno 1980, ha altresì precisato - proprio con riferimento ai club o circoli privati - che anche per detti locali deve, in ogni caso (dunque, anche quando siano effettivamente club privati), essere richiesta la verifica da parte della Commissione di Vigilanza, creandosi, in caso contrario, una disuniformità di trattenimento ai fini della sicurezza.

Inoltre, qualora il club o il circolo abbia una capienza su periore ai 100 posti, a carico dello stesso persistera l'obbligo di chiedere il certificato di prevenzione incendi previsto al punto 83 del D.M. Ministero dell'Interno del 16/2/1982.

Nei casi di circoli privati che abusivamente "evolvono" in locali di pubblico spettacolo e trattenimento, il sistema sanzionatorio ricalca sostanzialmente quello già in precedenza osservato. Penalmente, saranno applicabili Tart. 666 e Tart. 681, rispettivamente per l'assenza della licenza e per il mancato o disatteso parere della Commissione di Vigilanza (nonché per l'inosservanza delle circolari di contenuto regolarmente in materia di sicurezza e incolumità pubbliche).

Sotto il profilo amministrativo, il Sindaco o il Questore dovranno disporre la chiusura dei locali, secondo la procedura di cui all'art. 5 del T.U.L.P.S.

È questa l'ultima tipologia di abuso presa in esame, quella che abbiamo definito "abusivismo legalizzato", consistente in attività di organizzazione di spettacoli e trattenimenti esercitate in costanza di licenza, rilasciata pero dal Sindaco in violazione della vigente normativa.

Uno dei casi più diffusi è quello nel quale il Sindaco autorizza un singolo spettacolo o intrattenimento - in coincidenza con una particolare ricorrenza - in difetto del parere preventivo della Commissione di Vigilanza. Solitamente, di queste licenze "volanti" beneficiano gli hotel e i ristoranti, la notte dell'Ultimo dell'anno, a Carnevale, per il veglione natalizio; oppure gli stabilimenti balneari nei periodi di massima attività. Spesso ne beneficiano i bar, quando, periodicamente o spesso sistematicamente, danno vita al diffuso fenomeno dei "disco-bar".

Una casistica minore è anche rappresentata dalle ipotesi di rilascio di licenze per l'installazione di apparecchi radio, televisivi, juke box e cine box, in assenza della prodromica licenza di agibilità secondo la procedura di cui all'art. 80 del T.U.L.P.S.

Le licenze rilasciate in difetto dei seguenti requisiti sono illegittime. In quanto tali sono impugnabili da chiunque abbia interesse (e, dunque, anche dai titolari delle discoteche pregiudicate), avanti al competente T.A.R., con contestuale richiesta di sospensione immediata dell'efficacia della licenza illegittima rilasciata.

Inoltre, la medesima Autorita rilasciante, esercitando il proprio potere in sede di autotutela, potrà annullare e/o revocare la licenza. Naturalmente, l'incauta emissione di una licenza in difetto dei presupposti e delle condizioni di legge - come anche il mancato esercizio del successivo potere di autotutela, soprattutto se sollecitato - potrà esporre il pubblico amministratore rilasciante a conseguenze penalmente rilevanti, potendosi intendere la sua condotta al pari di una deliberata volontà di procurare, al beneficiario della licenza, per ingiusto vantaggio patrimoniale (art. 323, secondo comma, Cod.Pen.).

Per il titolare della licenza il legittima rilasciata - qualora la stessa venga annullata o sospesa in sede giurisdizionale, oppure qualora venga ritirata dall'Amministrazione rilasciante - conseguirà l'immediata chiusura del locale (ove sprovvisto di altre, distinte licenze), ovvero la immediata cessazione dell'attività di organizzazione di spettacoli e trattenimenti.

La abusiva continuazione dell'attività esporrebbe il titolare del locale alle conseguenze già in precedenza osservate, sia sotto il profilo penale che amministrativo.

A conclusione della nostra relazione, desideriamo esprimere un profondo convincimento. Il fenomeno dell'abusivismo nel settore dell'intrattenimento, per le cause che lo determinano, potrà essere efficacemente arginato e combattuto solo orientando gli interventi in una duplice, contestuale direzione: da un lato, accentuando la vigile presenza repressiva e di prevenzione degli organi di Polizia e della Magistratura; dall'altro, migliorando e attualizzando le disposizioni normative e regolamentari in materia, soprattutto per attribuire ai sani operatori del settore una dignità d'impresa finora negata.

E su quest'ultimo aspetto, l'istituzione di un apposito albo - con rigorosi requisiti di iscrizione - costituirebbe un passaggio decisivo, sia per la radicale eliminazione delle più variegate forme di abusivismo sia per la selezione qualitativa e quantitativa di operatori, che hanno quale obiettivo prioritario il riconoscimento e la tutela della loro dignità di imprenditori.